Durante el argumento oral en Trump v. Slaughter, la jueza Amy Coney Barrett preguntó al abogado del demandado Slaughter cuánto tiempo habían existido las agencias independientes y el abogado le sugirió, incorrectamente, que se remontaban a los últimos veinte años del siglo XIX. De hecho, como mostraré en una serie de publicaciones en este blog, nunca existió una agencia verdaderamente independiente antes de la decisión en Humphrey's Executor v. United States en 1935. Mi relato completo de la historia de la resistencia presidencial a la creación de agencias independientes durante este período aparece en: Steven G. Calabresi & Christopher S. Yoo, The Unitary Executive: Presidential Power from Washington to Bush (Yale University Press 2008). Esta publicación de blog analizará el poder de destitución presidencial de 1881 a 1901. Las publicaciones posteriores examinarán el poder de destitución presidencial de 1901 a 2009. Ninguna de estas publicaciones podría haber sido escrita por mí sin consultar y citar el excelente trabajo realizado por el coautor de mi libro, el profesor Christopher S. Yoo. Él recibe todo el crédito y yo asumo toda la culpa por lo que se dice a continuación.
Al relatar nuestra práctica real desde 1881 hasta 1999, no pretendo respaldar la opinión de que esta práctica sea constitucionalmente relevante para decidir Trump contra Slaughter. Creo que el presidente Trump debería ganar este caso debido al significado público original del texto de la Constitución. Reconozco, sin embargo, que sólo dos de los nueve jueces de la actual Corte Suprema siguen exclusivamente el significado público original del texto de la Constitución. Los otros siete jueces de la Corte Suprema actual piensan, en diversos grados, que los argumentos de la práctica a veces son relevantes para la cuestión de si el Executor (1935) de Humphrey debe ser revocado. Dado que coedité el libro con Christopher Yoo citado anteriormente sobre nuestra práctica actual, y dado que el tema ahora está pendiente ante la Corte Suprema, quiero explicar por qué los argumentos de la práctica presidencial que Christopher Yoo me ayudó a escribir hace unos 18 años apoyan la anulación de Humphrey's Executor (1935).
Es importante revisar con tedioso detalle la historia real de las afirmaciones presidenciales del poder ejecutivo desde 1881 hasta 1901 porque muchos académicos que no han examinado seriamente el tema creen erróneamente que la aprobación de la Ley de Servicio Civil Pendleton y la creación de la Comisión Interestatal de Comercio en la década de 1880 introdujeron límites nuevos y severos al poder de destitución del Presidente. Estos mismos académicos también niegan que la Cláusula de Adquisición del Poder Ejecutivo del Artículo II incluya un poder de destitución inherente. Esto es simplemente incorrecto. Por lo tanto, trabajaré minuciosamente a lo largo de cada administración presidencial de 1881 a 1901 para demostrar que todos los presidentes de la Edad Dorada creían en la teoría del ejecutivo unitario y en el poder presidencial ilimitado e inherente para destituir a voluntad a todos los funcionarios confirmados por el Senado, excepto a los jueces del Artículo III que eran titulares si tenían buena conducta.
El presidente Chester A. Arthur fue presidente de 1881 a 1885. Lo más importante para esta publicación de blog es que el presidente Arthur presidió la creación de una Comisión de Servicio Civil bipartidista de tres miembros cuyos miembros fueron nombrados sujetos al consentimiento del Senado, pero que, fundamentalmente, podrían ser destituidos a voluntad por el presidente. La Ley Pendleton, como se la llamó, exigía que se realizaran exámenes competitivos y abiertos a los futuros funcionarios públicos, y que los nombramientos fueran para aquellos que recibieran las calificaciones más altas. La ley prohibía a los empleados federales solicitar o recibir contribuciones para candidatos políticos en cualquier edificio público. La Ley Pendleton puso fin al sistema jacksoniano de despojos sin limitar el poder de destitución presidencial a voluntad, al hacer imposible nombrar compinches políticos no calificados para puestos vacantes de empleados federales.
El presidente Arthur pidió específicamente que la versión del Senado de la Ley Pendleton no concediera a los empleados federales "un mandato que sea sustancialmente vitalicio" como existía en ese momento en el Reino Unido. El presidente Arthur prevaleció en este punto, y se le dio específicamente al presidente el poder de aplicar el estatus de servicio civil sólo a "subordinados cuyos deberes sean puramente administrativos y no tengan conexión con ningún principio político". Calabresi & Yoo en 207. La ley revisada y final eliminó todas las restricciones al poder del presidente para destituir. Una vez que los nombramientos debían adjudicarse al ganador de concursos competitivos, ya no había ningún incentivo para realizar destituciones partidistas. Fue de esta manera que la Ley Pendleton puso fin al sistema jacksoniano de despojos, siendo al mismo tiempo plenamente coherente con la teoría del ejecutivo unitario.
El presidente Grover Cleveland, cuyo primer mandato se desarrolló entre 1885 y 1889, era un demócrata jacksoniano firmemente comprometido a lograr la completa eliminación de la Ley de Permanencia en el Cargo de 1867, modificada en 1869. El 1 de marzo de 1886, el presidente Cleveland emitió un mordaz mensaje público declarando que "el poder de destituir o suspender [a los fiscales estadounidenses] está conferido únicamente al presidente por la Constitución, que en términos expresos establece que 'el poder ejecutivo el poder recaerá en un Presidente de los Estados Unidos de América', y que 'él cuidará de que las leyes se ejecuten fielmente'". Id. en 211. Cualquier duda sobre la idoneidad de este punto de vista, afirmó Cleveland, había sido resuelta por "el primer Congreso que se reunió después de la adopción de la Constitución", que de manera similar había sostenido "la independencia del Ejecutivo en materia de destituciones de cargos". Calabresi y Yoo en 212.
Cleveland ganó su pelea con el Congreso y consiguió la derogación completa de la Ley de Permanencia en el Cargo, que promulgó como ley el 3 de marzo de 1887. Años más tarde, Cleveland escribió: "Así se produjo una controversia desagradable felizmente seguida por una expurgación del último pretexto de sanción estatutaria para una usurpación de las prerrogativas constitucionales del Ejecutivo, y así se nos devolvió una interpretación tradicional de la Constitución". Identificación. Cleveland despidió a 75.000 miembros de su administración. Identificación. en 213.
En 1887, se creó la Comisión de Comercio Interestatal (ICC), y el estatuto que la creaba especificaba que los comisionados eran destituidos por el presidente por "ineficiencia, negligencia en el cumplimiento del deber o mala conducta". Esto NO significaba que el Presidente no pudiera destituir también a los comisionados de la CPI por desacuerdos sobre políticas. De hecho, la independencia de la CPI ni siquiera fue discutida durante los debates en el Congreso previos a la promulgación de la CPI. La disposición de destitución de los comisionados de la CPI en la Ley de la CPI se añadió sólo para proporcionar motivos adicionales para deshacerse de los comisionados objetables. No pretendía ser un límite al poder general de destitución presidencial para despedir a oficiales a voluntad que se deriva de la Cláusula de Adquisición de Derechos del Artículo II y la cláusula Take Care. Como se mencionó anteriormente, fue el propio Cleveland quien tan triunfalmente restableció el poder de destitución presidencial al lograr la derogación de la Ley de Permanencia en el Cargo.
La historia legislativa confirma esta interpretación. La Ley de la CPI no decía que los comisionados fueran destituidos por "ineficiencia, negligencia en el cumplimiento del deber, mala conducta y ninguna otra causa". Nadie pensó, ni siquiera dijo, en 1887, que la creación de la CPI significara una innovación estructural como la creación de una cuarta rama del gobierno acéfala. Como veremos más adelante en esta publicación de blog cuando analicemos Shurtleff v. Estados Unidos (1903), existe otra forma más plausible y constitucional de leer el lenguaje de destitución de los Comisionados de la CPI. Grover Cleveland pensó que la derogación total de la Ley de permanencia en el cargo era el mayor logro de su primer mandato como presidente. Es muy inverosímil pensar que habría firmado la Ley de la CPI si hubiera pensado que al hacerlo estaba creando una cuarta rama del gobierno acéfala.
Benjamin Harrison fue presidente de 1889 a 1893, y fue un presidente fuerte y asertivo que insistió en tomar él mismo todas las decisiones importantes. Escribió en sus memorias que el presidente "es responsable de todas las acciones ejecutivas". Calabresi & Yoo en 220. Aunque "los asuntos rutinarios proceden sin el conocimiento o la interferencia del Presidente… si surge algún asunto de gran importancia, el Secretario lo presenta para la consideración y asesoramiento del Presidente… Permitir que los miembros del gabinete ejerzan una autoridad inconsistente con las opiniones del Presidente sería una 'transferencia de sus poderes constitucionales' a 'ocho presidentes' que sería inconsistente con el rechazo de los redactores de un consejo ejecutivo a favor de una rama ejecutiva encabezada por una sola figura'". Identificación. Harrison despidió al 75% de los funcionarios postales y al 27% de los administradores de correos. La Ley de Servicio Civil de Pendleton no le impidió hacer esto.
El asunto más importante que involucra poderes presidenciales inherentes, como el poder de destitución, que surgió durante la administración de Harrison surgió de la extraordinaria serie de eventos que rodearon el intento de asesinato del juez de la Corte Suprema Stephen J. Field. El fiscal general de los Estados Unidos asignó al mariscal estadounidense David S. Neagel la tarea de proteger Justice Field de un esperado ataque de David S. Terry, un ex litigante descontento. Terry atacó Justice Field, y el mariscal estadounidense Neagle tuvo que matar a Terry a tiros para salvar la vida de Justice Field. Todo esto ocurrió mientras Justice Field estaba en un circuito en California. Sorprendentemente, el Estado de California arrestó al mariscal estadounidense Neagle por asesinar a Terry.
El mariscal estadounidense Neagle solicitó una reparación de hábeas corpus ante un tribunal federal por parte de la fiscalía estatal de California en su contra en virtud de un estatuto federal que permitía una reparación si Neagle había matado a Terry "de conformidad con una ley de los Estados Unidos" (énfasis añadido). Calabresi y Yoo. No se había promulgado ningún estatuto según el cual Neagle salvaguardara Justice Field. Pero a Neagle se le había asignado proteger Justice Field por orden del Fiscal General, quien había asumido que existía un poder ejecutivo inherente para proteger a los funcionarios e instrumentos de los Estados Unidos incluso en ausencia de un mandato legal.
"El propio Fiscal General Miller argumentó el caso 'insistiendo en que cuando, por la Constitución, el Presidente está investido con el poder ejecutivo de la nación, y cuando ese instrumento le ordena que "cuidará que las leyes sean fielmente ejecutadas", le confiere todos los poderes razonablemente inherentes al ejercicio de la función ejecutiva, y necesarios para la reivindicación y aplicación de las leyes, que la Constitución no le ha negado". Si los presidentes no pudieran proteger los tribunales con los Marshalls estadounidenses, tampoco podrían protegerse a sí mismos contra los intentos de asesinato." Calabresi y Yoo.
"Miller respaldó la visión lincolniana de que la Cláusula de Adquisición del Artículo II, tomada junto con la Cláusula Take Care, confiere al presidente todo el poder ejecutivo de la nación, dándole al presidente un poder amplio e implícito [como el poder de destitución] para ejecutar tanto la Constitución como las leyes. Estos poderes implícitos, no estatutarios, eran lo suficientemente amplios como para apoyar la eliminación de la vida de Terry". Calabresi y Yoo. "Es inconcebible que una administración que respaldó la interpretación lincolniana de Miller del Artículo II no creyera también que el presidente tenía [el poder de destitución]". en 223.
La Corte Suprema en In re Neagle respaldó con entusiasmo la posición de la Administración Harrison. En re Neagle (1890) es una victoria tan grande para la teoría de que la Cláusula de Adquisición de Derechos del Artículo II es una concesión de poderes ejecutivos inherentes al Presidente como lo es Myers v. Estados Unidos (1926). Y Myers sostuvo que la concesión inherente de poder al Presidente en la Cláusula de Adquisición del Artículo II incluía el poder de destitución así como el poder de protección que se encuentra en In re Neagle. Se trata, pues, de una gran victoria para el poder presidencial por el que luchó y ganó el presidente Benjamin Harrison, que ocupó el cargo de 1889 a 1893.
En las elecciones de 1892, el ex presidente Grover Cleveland derrotó al actual presidente Benjamín Harrison, y Cleveland sirvió como presidente por un segundo mandato no consecutivo de 1893 a 1897. "Como buen demócrata jacksoniano, Grover Cleveland fue un firme defensor del poder de destitución del presidente y del ejecutivo unitario. De hecho, como [he señalado] anteriormente, había obtenido la derogación real de la Ley de Permanencia en el Cargo durante su primer mandato y tomó una amplia Cleveland asumió así el cargo por segunda vez, en 1893, como amigo comprometido del ejecutivo unitario". Identificación. en 227.
En julio de 1894, una huelga masiva del ferrocarril Pullman en Chicago amenazó con detener gran parte del comercio interestatal y la entrega del correo. Cleveland envió a su Departamento de Justicia ante un tribunal federal en busca de una orden judicial que detuviera la huelga a pesar de que no tenía autoridad legal para hacerlo. Cleveland solicitó y obtuvo una orden judicial que detuviera la huelga para promover el flujo del comercio interestatal y la entrega del correo.
El líder laborista y candidato presidencial del Partido Socialista, Eugene V. Debs, fue encarcelado injustamente durante seis meses por violar la orden judicial sin juicio con jurado. La Corte Suprema confirmó erróneamente que las acciones de Cleveland eran constitucionales y confirmó la sentencia de prisión de Debs por desacato al tribunal en In re Debs (1895). En mi opinión, esta opinión fue demasiado lejos al defender el poder presidencial inherente. Pero ciertamente muestra que Cleveland tuvo y actuó con éxito en base a una comprensión muy amplia del poder presidencial durante su segundo mandato.
La Corte Suprema escuchó y falló a favor del poder presidencial en un importante caso de destitución, Parsons contra Estados Unidos (1897), que fue iniciado por Cleveland pero dictado bajo el presidente McKinley. En el caso Parsons, un fiscal federal reclamó un mandato fijo de cuatro años en el cargo. En este caso, "un tribunal unánime, hablando a través del juez Peckham, emitió lo que equivale a un elogio al ejecutivo unitario. El juez Peckham analizó la historia completa de la destitución del poder desde la Decisión de 1789 hasta la derogación de la Ley de Duración del Cargo, mencionando que figuras destacadas como John Adams, Justice Story, el Canciller Kent y el Fiscal General Crittenden habían considerado que se había resuelto como una cuestión tanto de interpretación como de práctica que lo consideraban resuelto como una cuestión de interpretación y práctica que el poder de destitución recaía únicamente en el presidente. La opinión del juez Peckham básicamente ofrece una historia abreviada del poder de destitución desde 1789 hasta la década de 1890… El caso Parsons es, por lo tanto, una victoria resonante para un amplio poder presidencial de destitución". Calabresi y Yoo en 229-230. A la luz de este fallo, y del papel de Cleveland para lograr la derogación de la Ley de Permanencia en el Cargo, es completamente inverosímil argumentar que la CPI era en ese momento una agencia independiente.
William McKinley fue presidente desde 1897 hasta su asesinato en 1901. Fue un presidente muy fuerte y agresivo que, por ejemplo, despidió a su Secretario de Guerra, Russell Alger, durante la Guerra Hispanoamericana. La contribución de McKinley al debate sobre el poder de destitución se produjo en un precedente importante, Shurtleff contra Estados Unidos (1903), que se dictó durante la presidencia de Theodore Roosevelt. "Ferdinand Shurtleff fue nominado, confirmado y luego designado para ser tasador general de mercancías bajo la Ley Administrativa de Aduanas, que disponía que podía ser destituido por ineficiencia, negligencia o malversación en el cargo. El 3 de mayo de 1899, McKinley destituyó a Shurtleff sin previo aviso ni audiencia. McKinley en cambio se basó en el poder general de destitución que poseían todos los presidentes desde la Decisión de 1789. Shurtleff presentó una demanda, solicitando pagos atrasados con el argumento de que la Ley Administrativa de Aduanas había limitado el poder del Presidente para destituirlo." Identificación. en 233.
"El informe de la administración McKinley defendió la validez de la destitución… 'La cuestión del poder del Presidente para destituir a todos esos funcionarios, por razones que le satisfagan, ya no está abierta a discusión'. De hecho, la cuestión ha sido resuelta mediante "la interpretación práctica de la Constitución adoptada hace más de cien años, y que el tribunal nunca se apartó de ella en ningún caso", como reconoció el Tribunal en el caso Parsons. El escrito sostuvo, sin embargo, que la Corte no necesitaba abordar esa cuestión para resolver este caso, ya que el estatuto no intentaba limitar el poder de destitución. Interpretar la disposición que limita las destituciones como una imposición de límites sustanciales al poder del presidente para destituir daría efectivamente a los funcionarios ejecutivos permanencia en el cargo mientras tengan buena conducta.
"Parsons había encontrado problemática esa interpretación apenas cuatro años antes al rechazar los argumentos de que [prescribir] una duración fija del cargo garantizaba al titular un período de mandato para ese período [de cuatro años]. De hecho, como reconoció Parsons, el único estatuto que alguna vez pretendió limitar el poder de destitución del presidente fue la Ley de Permanencia en el Cargo de 1867. El efecto de su posterior derogación fue 'conceder al Presidente el poder de destitución, si se lo quitaba el ley original de permanencia en el cargo, y en razón de la derogación para permitirle destituir a un funcionario cuando, a su discreción, lo considere para el bien público.'" Id. en 234.
La Corte Suprema en Shurtleff aceptó el argumento del gobierno y concluyó que, asumiendo argumentando que el Congreso puede limitar el poder de destitución presidencial, tendría que hacerlo mediante un estatuto que autorizara la destitución debido a "ineficiencia, negligencia en el deber, mala conducta en el cargo y ninguna otra causa". En otras palabras, en 1903 la Corte Suprema adoptó una regla de declaración clara para limitar el poder de destitución presidencial. Véase, por ejemplo, Gregory v. Ashcroft (1991) (que adopta una regla de declaración clara en casos de federalismo sobre poderes del Congreso). Fue en este contexto legal que se adoptó la Ley de la Comisión Federal de Comercio de 1914.
Ese estatuto disponía en la parte pertinente que:
"Se promulgue por el Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Unidos de América en el Congreso reunido, 15 USC 41 Que por la presente se crea y establece una comisión, que se conocerá como la Comisión Federal de Comercio (en adelante denominada la comisión), que estará compuesta por cinco comisionados, quienes serán nombrados por el Presidente, por y con el asesoramiento y consentimiento del Senado. No más de tres de los comisionados serán miembros del mismo partido político. Los primeros comisionados designados continuarán en su cargo por términos de tres, cuatro, cinco, seis y siete años, respectivamente, a partir de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, el período de cada uno será designado por el Presidente, pero sus sucesores serán nombrados por períodos de siete años, excepto que cualquier persona elegida para llenar una vacante será nombrada únicamente por el período restante del comisionado a quien sucederá: … cualquier comisionado podrá ser destituido por el Presidente por ineficiencia, negligencia en el cumplimiento del deber o mala conducta en el cargo."
Bajo el gobierno de Shurtleff, en 1914, cuando se aprobó la Ley de la Comisión Federal de Comercio, el Presidente tenía el poder de destituir a los comisionados a voluntad y con causa justificada. En el caso Humphrey's Executor v. United States (1935), la Corte Suprema interpretó mal este estatuto para hacer a la FTC independiente y, por lo tanto, inconstitucional, pero guardaré mi discusión sobre ese caso para una entrada posterior en el blog.
Ahora he cubierto el período de la historia estadounidense de 1881 a 1901, incluida la aprobación de la Ley de Servicio Civil Pendleton de 1883 y la Ley de Comercio Interestatal de 1887, que estableció la CPI, y he demostrado que ninguna de las dos leyes limitaba el poder del Presidente para despedir a cualquier funcionario confirmado por el Senado a voluntad en cualquier momento. También he discutido la derogación de la Ley de Permanencia en el Cargo durante este período de veinte años, así como opiniones de importancia crítica de la Corte Suprema, como las de Parsons y Shurtleff, que defienden el poder presidencial ilimitado para destituir a los funcionarios del poder ejecutivo confirmados por el Senado a voluntad en cualquier momento. Finalmente, he identificado dos opiniones de la Corte Suprema que tratan la Cláusula de Adquisición de Derechos como una concesión de algunos poderes ejecutivos inherentes: In re Neagle y In re Debs, así como el poder de destitución es un poder ejecutivo inherente.
La opinión generalizada de que las agencias independientes nacieron entre 1881 y 1901 no podría estar más equivocada. En cambio, los Congresos, Presidentes y jueces de la Corte Suprema que ejercieron sus funciones entre 1881 y 1901 creían que el Presidente tenía el poder de destituir a voluntad a todos los funcionarios confirmados por el Senado, excepto a los jueces del Artículo III que gozaban de titularidad si tenían buena conducta.
En palabras de Leonard D. White (The Republican Era: 1869-1901 en 106 (1958)), quien es el historiador preeminente del derecho administrativo en la historia estadounidense entre 1869 y 1901: "El poder ejecutivo era posesión constitucional del Presidente, y llevaba consigo la autoridad práctica para velar por que las leyes se hicieran cumplir. El Presidente, en resumen, era el jefe constitucional del sistema administrativo".