Catorce hombres han servido como presidentes de los Estados Unidos desde que Franklin D. Roosevelt dejó el cargo, y casi todos ellos han sido presidentes imperiales al estilo FDR. Esto es cierto para los presidentes Truman, Eisenhower, Kennedy, Johnson, Reagan, Bush el Viejo, Clinton, Bush el Joven, Obama, Trump, Biden y ahora nuevamente Trump. Todos ellos, excepto los presidentes Carter, Obama y Biden, han respaldado el poder ilimitado de destitución presidencial y/o han leído la Cláusula de Adquisición de Derechos del Artículo I, junto con la Cláusula Take Care como una concesión constitucional del poder de ejecutar las leyes al presidente. Steven G. Calabresi y Christopher S. Yoo, El ejecutivo unitario: el poder presidencial de Washington a Bush (Yale University Press 2008).
En la entrada del blog de hoy, describiré las formas en que los cuatro sucesores inmediatos de FDR, los presidentes Truman, Eisenhower, Kennedy y Johnson, desafiaron al Ejecutor de Humphrey y/o insistieron en que la Cláusula de Adquisición de Derechos del Artículo II, junto con la Cláusula Take Care, es una concesión del poder de ejecutar las leyes al presidente. Al hacer esto, me baso en mi libro antes citado con el profesor Christopher S. Yoo, quien merece todo el crédito y ninguna culpa por esta publicación de blog.
El presidente Harry S. Truman comenzó su presidencia lanzando bombas atómicas sobre Hiroshima y Nagasaki. Cuesta creer que catorce presidentes desde Truman, cada uno de los cuales ha tenido el poder de hacer estallar el mundo unilateralmente, no pudieran confiar en que despidieran a un Comisionado Federal de Comercio.
El presidente Truman era famoso por tener un cartel en su escritorio que decía: "Aquí termina la responsabilidad", y lo decía en serio. Truman despidió a su secretario de Defensa, Louis A. Johnson; su Fiscal General, J. Howard McGrath; y, el más famoso de todos, el general Douglas MacArthur, un héroe de guerra nacional que se volvió insubordinado. "Esta destitución tan visible ilustra dramáticamente por qué el poder de destitución es tan importante para el presidente si va a estar a cargo del poder ejecutivo". Identificación. en 308.
Truman apeló un caso del Tribunal de Reclamaciones que ganó por motivos estatutarios, el caso de Estados Unidos contra Lovett, heredado por FDR, con la esperanza de un fallo de la Corte Suprema de que una desfinanciación por parte del Congreso de los salarios de tres funcionarios designados del Departamento de Estado violaba el poder unilateral de destitución presidencial. Truman volvió a ganar el caso en la Corte Suprema, pero basándose en el Bill of Attainder y no en la reactivación del caso Myers contra Estados Unidos, que había buscado.
Sin embargo, lo más dramático de todo fue que el presidente Truman nombró una Comisión de Organización del Poder Ejecutivo del Gobierno, encabezada por el ex presidente Herbert Hoover, y que llegó a ser conocida popularmente como la primera Comisión Hoover. "El informe de la Comisión pedía una 'línea clara de control desde el Presidente hacia [los] departamentos y jefes de agencias y desde él hacia sus subordinados'. El informe detalla: 'La responsabilidad y la rendición de cuentas son imposibles sin autoridad: el poder de dirigir. El ejercicio de la autoridad es imposible sin una línea de mando clara de arriba hacia abajo, y una línea de retorno de responsabilidad y rendición de cuentas de abajo hacia arriba.' Lejos de representar una amenaza para un gobierno libre y responsable, "la fuerza y la unidad en un ejecutivo dejan claro quién es responsable de las fallas en la administración y así permiten que la legislatura haga cumplir mejor la rendición de cuentas ante el pueblo". … 'Esa línea de responsabilidad todavía existe en la teoría constitucional, pero ha sido desgastada por las prácticas administrativas, las presiones políticas y las disposiciones legales detalladas. A menudo se han conferido poderes estatutarios a funcionarios subordinados de tal manera que se niega autoridad al presidente o al jefe de departamento". Calabresi y Yoo en 311.
"Por lo tanto, la comisión [Hoover] recomendó que todas las agencias se coloquen dentro de los departamentos ejecutivos y que se eliminen todas las autoridades independientes otorgadas a funcionarios ejecutivos subordinados por ley o cláusula de asignaciones. La comisión [Hoover] también recomendó que el Congreso no exima a ninguna agencia de la autoridad de reorganización del presidente, incluidas en particular las comisiones reguladoras independientes. Además, el Congreso no debe imponer ninguna limitación basada en el 'ejercicio independiente de funciones cuasilegislativas o cuasijudiciales' de una agencia". Tales frases son "demasiado vagas y de significado incierto" y sólo inhibirían el control adecuado del presidente sobre el poder ejecutivo". Identificación.
El presidente "Hoover reiteró estas recomendaciones en una carta al presidente pro tempore del Senado, en la que nuevamente afirmó: 'Debemos reorganizar el poder ejecutivo para darle la simplicidad de estructura, la unidad de propósito y la línea clara de autoridad ejecutiva que originalmente se pretendía bajo la Constitución'.
De acuerdo con estas recomendaciones, Truman pidió en 1949 que el Congreso hiciera permanente la autoridad del presidente para reorganizar el gobierno y la extendiera para cubrir todas las agencias gubernamentales, incluidas las comisiones reguladoras independientes. A los ojos de Truman, «la nueva ley de reorganización debería tener un alcance amplio; ninguna agencia o función del poder ejecutivo debe quedar exenta de su funcionamiento'". Id. en 312.
En otras palabras, el Presidente Truman rechazó completa y totalmente al Ejecutor de Humphrey y, al igual que FDR, con su Comité Brownlow, el Presidente Truman, con el respaldo del ex Presidente Hoover, pidió al Congreso que, mediante estatuto, le permitiera eliminar las agencias independientes. Es difícil imaginar un ejemplo más claro de falta de aquiescencia presidencial en El Ejecutor de Humphrey que este.
Truman tomó otras medidas audaces como presidente. Emitió el doble de declaraciones firmadas que las que había emitido FDR. Y cuando una huelga laboral amenazó su esfuerzo en la Guerra de Corea en abril de 1952, el presidente Truman confiscó unilateralmente todas las acerías del país sin autorización legal para hacerlo. La visión de Truman del poder presidencial se ilustra mejor citando el escrito de su Procurador General en un caso que perdería, The Steel Seizure Cases (1952), pero que ilustraría la concepción de Truman del poder presidencial:
"La Sección 1 del Artículo II establece que 'el Poder Ejecutivo recaerá en un Presidente de los Estados Unidos de América'. En nuestra opinión, esta cláusula constituye una concesión de todos los poderes ejecutivos de los que el gobierno es capaz. Recordando que no tenemos una forma parlamentaria de gobierno sino más bien un sistema tripartito que contempla un ejecutivo vigoroso, parece claro que la Cláusula 1 del Artículo II no puede leerse como una mera definición restringida que dejaría al Jefe del Ejecutivo sin poder para hacer frente a emergencias." Identificación. en 315-316.
El escrito también citó favorablemente la Cláusula Take Care, In re Neagle e In re Debs. La Corte Suprema tuvo razón al fallar contra el Presidente Truman en los Casos de Incautación de Acero, pero Truman tenía razón en que la Cláusula de Adquisición del Poder Ejecutivo es una formidable concesión de poder, y ciertamente una concesión del poder de destituir a voluntad a todos los funcionarios confirmados por el Senado, excepto los jueces vitalicios del Artículo III.
El presidente Truman fue un casi gran presidente que ganó la Segunda Guerra Mundial, creó las Naciones Unidas, organizó el Plan Marshall para ayudar a Europa a recuperarse, creó la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que todavía da forma a nuestro mundo hoy, y que dio pasos audaces hacia la eliminación de la segregación integrando las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y nombrando una Comisión de Derechos Civiles clave, que allanó el camino para la Ley de Derechos Civiles de 1964.
Pero además de todas estas cosas, el presidente Truman también debe ser recordado por el rechazo del Ejecutor de Humphrey por parte de la Comisión Hoover. Truman, como FDR antes que él, no aceptó el poder que ese caso creó para las llamadas "agencias independientes".
El ex general Dwight D. Eisenhower fue presidente de 1953 a 1961. Él también fue un defensor del ejecutivo unitario y un opositor del Ejecutor de Humphrey. Eisenhower fue un presidente imperial que ejerció lo que Fred I. Greenstein ha llamado "liderazgo de la mano oculta". En ocasiones, Eisenhower tergiversó deliberadamente sus comentarios públicos para ocultar el hecho de que tenía el control total de su administración. El hecho es que Eisenhower tomó todas las decisiones políticas para el poder ejecutivo durante sus dos mandatos.
Eisenhower "fue el primer presidente en conferir estatus de gabinete al director de la Oficina de Presupuesto, una oficina de vital importancia para el ejecutivo unitario que había sido creada bajo la administración Harding y trasladada a la Casa Blanca por FDR. También fue durante la administración Eisenhower que se creó la Oficina de Asesoría Jurídica (OLC) en el Departamento de Justicia. La OLC se convertiría en un firme defensor del poder presidencial y el control sobre la rama ejecutiva y un baluarte del ejecutivo unitario". Calabresi y Yoo en 319.
"Eisenhower se convirtió en el primer presidente desde Ulysses S. Grant en enviar tropas al Sur para proteger los derechos civiles de los afroamericanos". Identificación. en 321. El envío de tropas por parte de Eisenhower a Little Rock sirvió para advertir a los sureños blancos que no podían desobedecer las sentencias de integración de la Corte Suprema.
Eisenhower nombró una segunda Comisión Hoover, encabezada por el ex presidente Herbert Hoover, para oponerse a los límites de expulsión de cualquier tipo. La segunda Comisión Hoover emitió un informe que criticaba con dureza las limitaciones de expulsión. La Comisión señaló que:
'''Un procedimiento judicial [en casos de deportación] conduce al peor tipo de relaciones supervisor-empleado porque requiere la construcción de un registro escrito y la acumulación de evidencia formal suficiente para sustentar la acción del supervisor. Libera al empleado de cualquier necesidad de demostrar su competencia y utilidad para su departamento y, de hecho, le garantiza un trabajo a menos que su supervisor pueda demostrar en un procedimiento formal que es incompetente. Si el supervisor actúa según su mejor criterio, normalmente disciplina o separa a un empleado tan pronto como ocurre la mala conducta o la incompetencia es evidente. Pero, si lo hace, es posible que no pueda fundamentar judicialmente su sentencia porque no ha esperado a acumular pruebas documentales.'" Calabresi & Yoo en 322.
"La administración Eisenhower… afirmó firmemente la unitaridad del poder ejecutivo al ejercer control sobre las agencias independientes. Aquí, Eisenhower se basó nuevamente en las recomendaciones de la segunda Comisión Hoover y en un informe del profesor Emmett Redford solicitado" por el Presidente. Identificación. El informe de Redford decía que "'El Presidente debería tener la responsabilidad del liderazgo y la orientación de las comisiones [reguladoras independientes] en el desarrollo de políticas para implementar los objetivos plasmados en la ley'. Sólo cuando la autoridad sobre las comisiones fuera devuelta al presidente podría el presidente cumplir con las 'responsabilidades constitucionales y estatutarias que requieren de forma separada y acumulativa su atención a muchos aspectos políticos de la regulación', así como la expectativa de la gente de que el Presidente proporcionará unidad y liderazgo en la ejecución de la leyes." Id. en 322-323.
Como indica la discusión anterior, el presidente republicano Dwight D. Eisenhower fue tan enfático como lo fueron sus dos predecesores demócratas, FDR y Harry. Truman al rechazar al Ejecutor de Humphrey y al negarse a aceptarlo.
"La cuestión del control presidencial sobre las agencias independientes llegó a un punto crítico cuando Eisenhower destituyó a Myron Wiener y Georgia Lusk después de que se negaron a renunciar a la Comisión de Reclamaciones de Guerra, un organismo creado para proporcionar compensación a las personas heridas por el enemigo durante la Segunda Guerra Mundial. Eisenhower basó sus acciones únicamente en la importancia de la supervisión presidencial sobre la ejecución de la ley federal, señalando que 'consideraba de interés nacional completar la administración de la Ley de Reclamaciones de Guerra de 1948… con personal propio". selección.
"Wiener presentó una demanda ante el Tribunal de Reclamaciones para recuperar el salario que le habrían pagado si no hubiera sido destituido. El Tribunal de Reclamaciones desestimó esta acción basándose en que el Congreso no había tenido la intención de imponer ninguna restricción de destitución a los comisionados de reclamaciones de guerra. La cuestión luego pasó a la Corte Suprema. En su escrito, la administración Eisenhower defendió sus acciones principalmente por motivos de unitaridad. El escrito comenzó su sección de resumen de argumentos afirmando:
"'Un uso constitucional que se remonta al primer año en que la Constitución entró en vigor establece que el Presidente tiene el poder ilimitado de destituir a todos los funcionarios de los Estados Unidos nombrados por él….
"'El poder de destitución del presidente se basa esencialmente en tres consideraciones: primero, el canon de interpretación bien conocido por los Padres Fundadores de que el poder de nombrar incluye el poder de destituir; segundo, el deber constitucional del presidente de velar por que las leyes se ejecuten fielmente, un deber que no se puede cumplir si el presidente no puede controlar a los funcionarios que ejecutan las leyes; y tercero, el postulado de unidad ejecutiva, es decir, que el presidente es el jefe de todo el poder ejecutivo'". Calabresi & Yoo en 323-324.
Al presentar este escrito, la administración Eisenhower repudió al albacea de Humphrey en la Corte Suprema. Sorprendentemente, una Corte Suprema de izquierda del New Deal falló unánimemente contra el presidente Eisenhower, del mismo modo que una Corte Suprema de derecha anterior al New Deal había fallado unánimemente contra FDR en Humphrey's Executor.
La conclusión es que el presidente Eisenhower, al igual que los presidentes Roosevelt y Truman antes que él, se negó a aceptar el Ejecutor de Humphrey como una buena ley.
John F. Kennedy (JFK) fue presidente de 1961 a 1963. Fue un líder fuerte y carismático como FDR y Truman antes que él. "Desde el comienzo de su administración, Kennedy estuvo decidido a ejercer un control total sobre el poder ejecutivo, lo que se ilustra de manera más dramática en su decisión de nombrar a su hermano Robert para el puesto de fiscal general". Calabresi & Yoo en 331. Imagine cómo reaccionarían hoy los opositores a la politización del Departamento de Justicia por parte del actual presidente Donald Trump si Trump nombrara a uno de sus hermanos o hijos como Fiscal General.
"La destitución más destacada durante la administración Kennedy fue la del subsecretario de Estado Chester Bowles, en la que 'la ideología y el descontento personal' jugaron un papel… El dinamismo de Kennedy lo llevó a ejercer su poder sobre la ejecución de las leyes federales al máximo. Por ejemplo, Kennedy siguió la práctica de FDR, Truman y Eisenhower al emitir órdenes ejecutivas que exigían a todos los funcionarios federales y contratistas gubernamentales no discriminar por motivos de raza, color, credo u origen nacional. Esta no discriminación El mandato ahora debía ser ejecutado por el recién creado Comité Presidencial sobre Igualdad de Oportunidades en el Empleo. Las órdenes de no discriminación de Kennedy excedieron el alcance de las órdenes anteriores al exigir que todos los contratistas gubernamentales emprendan "medidas afirmativas para garantizar que todos los solicitantes sean empleados y que los empleados sean tratados durante su empleo, sin distinción de raza, credo, color u origen nacional". Al emitir estas órdenes, Kennedy volvió a la práctica seguida por FDR y Truman y basó las órdenes en "la autoridad conferida al Presidente por la Constitución y los estatutos". El contralor general reconoció: 'En este caso, la orden ejecutiva no se basa en ninguna directiva del Congreso. Por lo tanto, la autoridad para dictar la orden debe derivar del poder ejecutivo general en virtud del artículo II de la Constitución.' El fiscal general estuvo de acuerdo y afirmó que el hecho de que el Congreso no objetara las órdenes presidenciales de no discriminación significaba que el Congreso había aceptado el poder del presidente para emitir tales órdenes". Calabresi y Yoo en 332-333. "Los dramáticos ejercicios del poder presidencial por parte de Kennedy incluyeron incluso su decisión de crear" el Cuerpo de Paz… por orden ejecutiva y [financiarlo] sin ninguna asignación." Id. en 333.
"Kennedy también dejó claro que pensaba que su poder para controlar el poder ejecutivo se extendía a las agencias independientes cuando las incluyó en su orden ejecutiva que imponía normas éticas sobre conflictos de intereses y comunicaciones ex parte". Identificación. en 334. Kennedy pidió al ex New Dealer y decano de la Facultad de Derecho de Harvard, James Landis, "que preparara un informe sobre las agencias independientes. Landis concluyó, entre otras cosas, que la falta de una coordinación efectiva entre agencias estaba inhibiendo el desarrollo de políticas federales. Landis calificó la distinción entre agencias independientes y ejecutivas como 'sin sentido' y reconoció que el 'deber constitucional del presidente de velar por que las leyes se ejecuten fielmente [era] aplicable a la ejecución de las leyes confiadas a las agencias reguladoras, ya sea técnicamente 'independiente' o no." Identificación.
"Armado con el informe de Landis, Kennedy afirmó firmemente su control sobre las agencias independientes. Los presidentes de todas las comisiones, excepto la Junta de la Reserva Federal, presentaron sus renuncias… Kennedy también envió un mensaje al Congreso titulado 'Agencias Reguladoras', pidiendo una mayor supervisión presidencial de las comisiones. Kennedy respaldó su retórica recalcando a sus nominados la importancia de la coordinación de políticas nacionales. Expresó además la esperanza de que sus designados siguieran las políticas declaradas de su administración mediante la realización de numerosos estudios de políticas. y conferencias para guiar la toma de decisiones de la comisión y al exigir que las comisiones le enviaran informes mensuales. Además, el Procurador General Archibald Cox se negó a permitir que la Comisión Federal de Comercio presentara sus propios puntos de vista a la Corte Suprema. Claramente, Kennedy no aceptó la supuesta 'independencia' de las agencias independientes ". Identificación. en 335.
"A pesar de su brevedad, la administración Kennedy emerge como un firme defensor de las prerrogativas presidenciales. El dominio de Kennedy sobre su gabinete, sus órdenes ejecutivas sobre derechos civiles [basadas en un poder otorgado constitucionalmente para ejecutar las leyes], sus afirmaciones de autoridad de supervisión sobre las agencias independientes y su eventual determinación de oponerse al veto legislativo lo colocan directamente en el campo del ejecutivo unitario". Identificación. en 336.
Al igual que Franklin D. Roosevelt, Harry S. Truman y Dwight D. Eisenhower, el presidente John F. Kennedy dejó claro que pensaba que el albacea de Humphrey estaba mal decidido y era necesario solucionarlo.
Lyndon B. Johnson (LBJ) fue presidente de 1963 a 1969 y siguió el ejemplo de sus cuatro predecesores. "Cualquiera que esté familiarizado con la legendaria personalidad de Lyndon Johnson tendría pocas dudas de que sería un director ejecutivo fuerte". Calabresi y Yoo en 337.
Lyndon "Johnson… emitió… directivas generales a los funcionarios ejecutivos, como su orden de continuar con los programas antidiscriminación y de acción afirmativa iniciados durante la administración Kennedy. [LBJ] amplió el programa de la administración Kennedy de dos maneras significativas. En primer lugar, aplicó las prohibiciones antidiscriminatorias a todas las actividades de los contratistas durante la ejecución de un contrato, no sólo a aquellas actividades relacionadas con el contrato. En segundo lugar, amplió el programa para incluir también la discriminación sexual. Al igual que Kennedy, Johnson no se basó en sus poderes de defensa o adquisiciones como base para sus acciones, ni se basó en la recién promulgada Ley de Derechos Civiles de 1964. En lugar de ello, Johnson siguió el ejemplo de Kennedy y simplemente invocó "la autoridad que le confieren como Presidente de los Estados Unidos la Constitución y los estatutos de los Estados Unidos". Identificación. en 341.
Algunos argumentaron que el uso de cuotas por parte de Johnson en su orden ejecutiva de acción afirmativa violaba los requisitos de daltonismo de la Ley de Derechos Civiles de 1964. LBJ pasó por alto estas quejas y fue pionero en lo que eventualmente se convertiría en una acción afirmativa basada en cuotas. Johnson también (1) comenzó a utilizar la Oficina de Presupuesto para supervisar y controlar las regulaciones de la agencia; (2) ejerció fuertemente su poder político para intimidar a las agencias independientes para que siguieran sus políticas; y (3) hizo un uso creativo de las declaraciones presidenciales firmadas.
En resumen, el presidente Lyndon Johnson era un hombre muy dominante que sometía a las agencias independientes a su voluntad. No hubo aquiescencia por parte del Ejecutor de Humphrey durante la presidencia de Lyndon Johnson.
Cuando LBJ dejó el cargo en 1969, habían pasado 34 años desde la decisión de 1935 de la Corte Suprema en el caso Humphrey's Executor. Ningún presidente en este tercio de siglo accedió dócilmente al Ejecutor de Humphrey, y cuatro presidentes nombraron comités instando a rechazar ese caso. El Comité Brownlow de FDR, la primera Comisión Hoover de Harry Truman, la segunda Comisión Hoover de Dwight Eisenhower y el informe de John F. Kennedy del ex decano de Derecho de Harvard, James Landis, denunciaron al Ejecutor de Humphrey en un grado u otro.