El Banco Mundial publicó recientemente un informe de 276 páginas que respalda la idea de que la política industrial pertenece “al conjunto de herramientas de política nacional de todos los países”. Se trata de un retroceso significativo para una institución que pasó décadas empujando a los países en desarrollo hacia la disciplina fiscal, el comercio abierto y la liberalización de los mercados. Cuando el Banco Mundial parece más interesado en colaborar con el populismo de derecha e izquierda que en promover una buena economía, eso dice mucho sobre la era en la que vivimos.
La política industrial se refiere a que los funcionarios gubernamentales canalicen recursos hacia industrias particulares que el mercado no canalizaría. Argumentos como la seguridad nacional o la protección de industrias “estratégicas” de los competidores se utilizan a menudo para justificar la política. Independientemente de lo que se piense de estas excusas, la política industrial es financiada por los contribuyentes cuando el instrumento elegido son los subsidios, financiada por los consumidores cuando la herramienta son los aranceles, y siempre financiada por otras empresas nacionales silenciosamente desplazadas a medida que el capital fluye hacia sus competidores políticamente favorecidos.
Cada dólar dirigido por decreto burocrático es un dólar que ya no está dirigido por personas que gastan su dinero en lo que más lo merece. Lo cual, por supuesto, es lo que hace que los mercados funcionen.
Para ser claros, el cambio de rumbo del Banco Mundial no se debió a que una nueva generación de economistas finalmente descifrara el registro histórico y descubriera que la industrialización dirigida por el Estado funciona. Esto se debe a que los accionistas más poderosos del Banco Mundial, Estados Unidos y Europa occidental, adoptaron una política industrial abierta y agresiva.
Con una cascada de subsidios industriales verdes durante las administraciones de Biden y Obama, y aranceles proteccionistas y “acciones de oro” bajo la administración Trump, se volvió imposible sermonear a los países en desarrollo sobre los peligros de dejar que los gobiernos elijan a las empresas ganadoras. En otras palabras, el cambio intelectual siguió al cambio político, y no al revés.
Por tanto, el informe del Banco Mundial existe como un manual para los gobiernos que van a aplicar políticas industriales independientemente de lo que les digan. Comienza con el reconocimiento de que los 183 países encuestados impulsan al menos una industria. Pero deja de discutir sobre si la política industrial es legítima y, en cambio, intenta diagnosticar qué herramientas los gobiernos son capaces de utilizar sin hacer más daño que bien. Al mapear 15 instrumentos de políticas diferentes a lo largo de un espectro que va desde simples y de bajo riesgo hasta complejos y exigentes, el informe advierte repetidamente a los gobiernos contra instrumentos contundentes que son políticamente fáciles pero económicamente costosos e insta a los gobiernos a escuchar.
No quieren escuchar, y he aquí por qué.
El informe reconoce que los gobiernos regularmente estropean sus políticas industriales, pero expresa la esperanza de que los crecientes niveles educativos globales estén brindando a más países el capital humano para hacer que ciertas herramientas funcionen. Por ejemplo, una exención del impuesto al software en Rumania tuvo éxito en parte porque una masa crítica de personas ahora era capaz de convertirse en ingenieros de software. Me parece bien.
Pero si bien la educación eleva el límite de lo que es teóricamente alcanzable, no hace nada por sí sola para cambiar los incentivos de un gobierno. El obstáculo nunca ha sido principalmente la escasez de tecnócratas o poblaciones capaces. Los verdaderos obstáculos están bien documentados, son estructurales y bipartidistas.
El primer obstáculo es lo que los economistas llaman el “problema del conocimiento”. Como señala Scott Lincicome del Instituto Cato, los intentos centralizados de identificar tecnologías críticas fracasan repetidamente porque los gobiernos no pueden predecir cuál terminará siendo más valiosa o cómo se desarrollarán los mercados. En la década de 1990, los gobiernos eligieron las industrias adecuadas (semiconductores y supercomputadoras), pero los productos y empresas equivocados. Ninguna cantidad de logros educativos por parte de las burocracias o los trabajadores resuelve esto. Sólo los mercados agregan cantidades incalculables de conocimiento económico a través de precios aproximados que responden a la oferta y la demanda y el intercambio voluntario.
El informe nunca aborda este tema y sugiere herramientas como parques industriales dirigidos a fallas de coordinación y programas de desarrollo de habilidades dirigidos a inversiones insuficientes en capital humano. Alguien aún debe decidir hacia dónde irá el parque y qué habilidades se financiarán y para qué sectores. Se trata de predicciones sobre lo que necesitará la economía, hechas por los mismos funcionarios que enfrentan las mismas limitaciones de información que cualquier otro planificador. Están revestidos con un lenguaje más sofisticado que un arancel, pero no son menos vulnerables a equivocarse.
El segundo obstáculo es la política. Personas educadas, burócratas y directores ejecutivos operan bajo y dentro de los gobiernos, donde las industrias ejercen presión, los ministros tienen electores y es mucho más fácil gastar más dinero en programas fallidos que eliminarlos. El informe del Banco Mundial así lo reconoce al calificar los instrumentos más contundentes como “notoriamente difíciles de deshacer”. Pero ese no es un problema técnico o educativo; es político.
Incluso en un país tan educado como Estados Unidos, una industria siderúrgica que ha disfrutado de décadas de protección política no acepta tranquilamente un subsidio retirado. Asume el papel de actor político, presionando a los políticos para que obtengan más. A medida que el proteccionismo embota la genuina competitividad de la industria, la política importa aún más. Esto es malo incluso para las naciones lo suficientemente ricas como para asumir el costo.
El Banco Mundial dedicó 276 páginas a explicar a los gobiernos cómo hacer más de lo que la mayoría de los gobiernos quieren hacer pero que rara vez hacen bien. Para los países en desarrollo, es como recibir un chaleco salvavidas que funciona mejor para las personas que ya saben nadar y pueden darse el lujo de remar.
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