Este artículo es una publicación cruzada (con permiso) del sitio web Brennan Center State Court Report, donde se publicó originalmente:
La jueza del tribunal federal de distrito Katherine Menéndez emitió un fallo el sábado negando una moción para una orden judicial preliminar que bloqueaba el despliegue de miles de agentes de ICE y otros agentes federales en las Ciudades Gemelas.
Minnesota y las ciudades de Minneapolis y St. Paul presentaron una importante demanda el 12 de enero argumentando que la Operación Metro Surge, como la administración Trump se refiere al despliegue federal masivo, viola la Décima Enmienda. Argumentan que la administración está utilizando el despliegue para tratar de obligarlos a renunciar a sus leyes "santuario", que restringen la asistencia estatal y local a la aplicación federal de la ley de inmigración. También dicen que las acciones de la administración han perturbado las funciones de los gobiernos estatales y locales, incluida la garantía constitucional estatal a la educación y la capacidad de las fuerzas del orden estatales y locales para abordar el crimen y proteger la seguridad de los habitantes de Minnesota, que es "uno de los derechos más básicos reservados a los estados y sus municipios" en nuestro sistema federalista.
Fallos preliminares como el que se emitió este fin de semana a menudo presagian la decisión del tribunal sobre el fondo. Pero, inusualmente, la juez enfatizó que su decisión no presagia necesariamente un fallo final para el gobierno federal, sino que se basa en su incertidumbre sobre algunas cuestiones clave. El resultado final del caso sigue sin estar claro, sobre todo porque es casi seguro que cualquier decisión adoptada por el tribunal de distrito será apelada. Pero la demanda merece prevalecer; una decisión contraria sentaría un precedente peligroso.
¿Qué es la Décima Enmienda?
La Décima Enmienda establece que "los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ésta a los Estados, están reservados a los Estados, respectivamente, o al pueblo". En Federalist 28, Alexander Hamilton aseguró a los lectores que: "Se puede recibir con seguridad como un axioma en nuestro sistema político que los gobiernos estatales, en todas las contingencias posibles, brindarán completa seguridad contra las invasiones de la libertad pública por parte de la autoridad nacional". Destacó que pueden utilizar su control sobre "los órganos del poder civil" para "adoptar un plan regular de oposición". La resistencia de Minnesota a las políticas federales opresivas (y, probablemente, ilegales) es un ejemplo de esa "oposición", y la Décima Enmienda protege al estado y a sus gobiernos locales contra la usurpación federal de su autoridad sobre sus propios empleados y recursos.
Una serie de decisiones de la Corte Suprema respaldadas principalmente por jueces conservadores, como Nueva York contra Estados Unidos (1992), Printz contra Estados Unidos (1997) y Murphy contra NCAA (2018), sostienen que el gobierno federal no puede "comandar" a funcionarios estatales y locales para que cumplan las órdenes del gobierno federal o ayuden a hacer cumplir las leyes federales. Y en múltiples decisiones durante la primera administración Trump y continuando en la segunda, numerosos tribunales federales inferiores dictaminaron que el presidente no podía ordenar a los estados que ayudaran en las acciones de control de la inmigración y no podía retener fondos federales de las jurisdicciones santuario cuando hacerlo sería coercitivo o donde el Congreso no había autorizado subvenciones relacionadas con la inmigración.
El control sobre el personal de los gobiernos estatales y locales es uno de los poderes reservados a los estados por la Décima Enmienda y es un elemento central de la autonomía y soberanía estatal. Si el gobierno federal pudiera obligar a los estados a renunciar a ese control, esencialmente podría neutralizarlos y volverlos casi totalmente subordinados al gobierno federal.
La evidencia descrita en los expedientes de los demandantes y la decisión de Menéndez documenta ampliamente lo que parece ser el motivo principal del gobierno federal para lanzar la Operación Metro Surge: presionar a los gobiernos estatales y locales de Minnesota para que abandonen sus políticas santuario. Destaqué evidencia adicional en un artículo reciente de Lawfare sobre este caso, como las declaraciones del "zar fronterizo" de Trump, Tom Homan, la semana pasada de que la administración reduciría la represión si los funcionarios estatales y locales cooperaran y brindaran mayor acceso a las cárceles.
Un caso "sin precedentes"
Como señaló Menéndez en su opinión, el caso actual no es precisamente análogo a decisiones judiciales anteriores sobre expropiación y coerción federal de estados, y plantea cuestiones "sin precedentes". Los precedentes anteriores se referían en gran medida a leyes del Congreso que imponían directamente coerción o a la retención de fondos federales de los gobiernos estatales y locales. También es cierto que muchas políticas federales y esfuerzos de aplicación de la ley pueden sobrecargar indirectamente a los estados de diversas maneras y que el gobierno federal a menudo tiene la opción de aumentar los esfuerzos de aplicación de la ley en los estados que se niegan a ayudar. El jurista Jonathan Adler enfatiza estos puntos en su defensa de la posición del gobierno en el caso.
Pero, en este caso, el esfuerzo de "aplicación" se ha emprendido con el propósito específico y abiertamente declarado de castigar y coaccionar a los estados, no simplemente aumentar la aplicación para compensar sus limitaciones a la cooperación. Además, el hecho de que muchas de las acciones federales (incluidas las violaciones de los derechos de la Primera Enmienda, las detenciones ilegales, los registros sin orden judicial y el asesinato injustificado de manifestantes) sean ilegales de forma independiente también las hace coercitivas, de la misma manera que un jefe de la mafia que amenaza con romperle las piernas es coercitivo mientras amenaza con algo que tiene derecho legal a hacer, no lo es. Esta ilegalidad significa que los privados pueden entablar demandas por otros motivos, como lo han hecho algunos. Pero también refuerza una demanda de la Décima Enmienda presentada por estados y localidades. Y esto último puede ser más efectivo por razones que mencioné en mi artículo anterior sobre Lawfare.
Además, como lo documenta la demanda de Minnesota, muchas de las acciones federales aquí afectan directamente las funciones del gobierno estatal y local, como las escuelas públicas, los servicios de emergencia y la policía local. Por ejemplo, las redadas federales y la amenaza de otras adicionales han obligado a muchas escuelas a cerrar, impidiendo que los funcionarios estatales y locales cumplan con sus obligaciones constitucionales estatales de brindar educación, dicen el estado y las ciudades. Esto crea una coerción directa de los estados con fines de control, y es diferente de los casos en los que los esfuerzos federales de aplicación de la ley simplemente tienen un impacto incidental en los estados.
Incluso acciones que de otro modo serían legales pueden ser coercitivas
Incluso las acciones federales que de otro modo serían legales se vuelven coercitivas si se realizan en una escala lo suficientemente grande como para presionar a los estados. Por ejemplo, los casos de coerción de la Cláusula de Gasto, como NFIB v. Sebelius (2012), el famoso caso Obamacare, sostienen que condicionar una cantidad suficientemente grande de subvenciones federales a la cooperación estatal con un programa federal califica como coerción, aunque el Congreso generalmente tiene amplia discreción para imponer condiciones a las subvenciones federales a los gobiernos estatales y locales. Enviar 3.000 agentes federales armados para acosar al público e interrumpir las funciones de los gobiernos estatales y locales es al menos comparablemente coercitivo a amenazar con retener una gran cantidad de dinero de la subvención.
El presidente del Tribunal Supremo, John Roberts, describió la condición de subvención anulada en NFIB como un metafórico "pistola en la cabeza". Varios casos de tribunales inferiores que abordaron intentos de denegación de fondos federales a ciudades santuario llegaron a conclusiones similares. La Operación Metro Surge está bastante cerca de un arma literal en la cabeza, con coerción por parte de agentes armados reales con armas de fuego.
Como expliqué en mi artículo anterior sobre Lawfare, se podría utilizar una violencia similar para coaccionar a los estados en una amplia gama de cuestiones políticas. El ejemplo más obvio es el de los estados conservadores "santuarios de armas", que limitan la cooperación con la aplicación federal de las leyes de control de armas. Si el gobierno federal enviara miles de agentes para acosar a los propietarios de armas e interrumpir las operaciones del gobierno local con el fin de obligar a las jurisdicciones santuario de armas a ayudar a los federales, eso seguramente violaría la Décima Enmienda. Si los tribunales permiten tal coerción mediante la violencia, no quedaría mucho de la regla anticomandancia o cualquier otra protección constitucional para la autonomía estatal.
Si bien la NFIB y otros casos de subvenciones condicionales abordaron cuestiones de la Cláusula de Gasto, aquí se aplica un razonamiento similar. En ambos casos, la acción del gobierno federal, incluso si es legal, se vuelve inconstitucional si busca usurpar coercitivamente el control del gobierno estatal sobre sus propios recursos y personal. De hecho, la Décima Enmienda –una disposición que protege explícitamente la autonomía estatal– es una base más lógica para restringir dicha coerción que la Cláusula de Gasto.
Menéndez decidió no otorgar una medida cautelar preliminar en parte porque la naturaleza "sin precedentes" de la situación pesa en contra de hacerlo y a favor de esperar una resolución completa sobre el fondo. Semejante vacilación es comprensible. Pero es importante recordar que la situación no tiene precedentes, en gran parte porque la coerción por parte de agentes paramilitares armados es en realidad más flagrante y atroz que el tipo de expropiación abordado en casos anteriores.
La incertidumbre del juez Menéndez
Además, Menéndez se abstuvo debido a la incertidumbre sobre otros dos temas. En primer lugar, aunque reconoció que había abundante evidencia de que el motivo de la administración Trump era apoderarse de recursos estatales para hacer cumplir la ley de inmigración, sugirió que otras pruebas indicaban que podría haber otros motivos, como aumentar la aplicación de la ley y combatir el fraude a la asistencia social.
De hecho, ha habido un fraude considerable en materia de asistencia social en Minnesota, algunos de ellos cometidos por inmigrantes somalíes. Pero no hay razón para pensar que el despliegue de miles de agentes federales armados pueda de alguna manera frenar el fraude a la asistencia social, que requiere una investigación por parte de contadores y otros expertos, no de hombres armados en las calles. De manera similar, como he señalado anteriormente, es inverosímil pensar que se necesita un esfuerzo tan masivo para hacer cumplir las leyes de inmigración, dado que Minnesota tiene un porcentaje de inmigrantes ilegales en su población mucho menor que el promedio nacional. Y una administración genuinamente interesada en una aplicación de la ley políticamente neutral no estaría involucrada en violaciones generalizadas y descaradas de la ley en el proceso de "aplicación". En última instancia, la evidencia indica de manera abrumadora que no habría una operación federal tan masiva en Minnesota si no existiera el deseo de participar en la requisa.
En segundo lugar, a Menéndez le preocupaba que no hubiera una base clara para determinar exactamente dónde trazar la línea entre los esfuerzos federales legítimos de aplicación de la ley y la coerción inconstitucional:
Cuantitativamente, los demandantes no pueden señalar cuántos agentes federales demostrarían una violación de facto de la Décima Enmienda contra la extorsión. Cualitativamente, no hay una manera clara para que el Tribunal determine en qué punto las supuestas acciones ilegales de los demandados (por ejemplo, perfilamiento racial, fuerza excesiva, uso de irritantes químicos, uso de cubiertas faciales, cambio de matrículas, uso excesivo de los estacionamientos de la ciudad, entre otras) se vuelven tan problemáticas que equivalen a coerción inconstitucional y una infracción de la soberanía estatal de Minnesota.
De hecho, puede que sea imposible trazar una línea numérica precisa. La requisa y la coerción se encuentran entre las muchas doctrinas jurídicas que toman la forma de normas, en lugar de reglas claras. Otros ejemplos incluyen la prohibición de registros e incautaciones irrazonables de la Cuarta Enmienda y la protección de la libertad de expresión de la Primera Enmienda, que no traza una línea clara entre el discurso puro protegido y el discurso desprotegido estrechamente vinculado a una conducta ilegal. A pesar de las dificultades para trazar líneas divisorias, los tribunales hacen cumplir estas doctrinas de forma rutinaria.
Aquí es posible una precisión considerable, aunque no puede ser absolutamente perfecta. Los tribunales pueden y deben prohibir operaciones federales, independientemente de su escala, que no se habrían llevado a cabo de no ser por un motivo inconstitucional relacionado con la coerción y la expropiación. Esto parece claramente cierto en el caso de la Operación Metro Surge. La línea se vuelve aún más fácil de trazar cuando las operaciones en cuestión también incluyen acciones ilegales aparentemente extensas por parte de agentes federales. Como ya se ha señalado, esa ilegalidad magnifica la coerción en cuestión.
Como señaló Menéndez, los demandantes "dieron una fuerte demostración de que la Operación Metro Surge ha tenido, y probablemente seguirá teniendo, consecuencias profundas e incluso desgarradoras para el estado de Minnesota, las Ciudades Gemelas y los habitantes de Minnesota. Desde que comenzó la Operación Metro Surge, ha habido múltiples tiroteos contra residentes de Minnesota por parte de agentes federales de inmigración". En las últimas semanas, agentes federales mataron a dos residentes de Minneapolis, Renee Good y Alexander Pretti, y le dispararon a otro en la pierna. El juez añadió que había evidencia de que los agentes federales "han participado en perfiles raciales, uso excesivo de la fuerza y otras acciones dañinas", y que la administración no había hecho "nada para refutar los impactos negativos descritos por los demandantes en casi todos los ámbitos de la vida diaria, desde el gasto de vastos recursos en horas extras de la policía hasta una caída en picado de la asistencia de los estudiantes a las escuelas, desde una demora en responder a las llamadas de emergencia hasta dificultades extremas para las pequeñas empresas".
Cuando tales cosas se hacen con el propósito declarado de coaccionar a los gobiernos estatales y locales, estamos ante una violación de la Décima Enmienda. Menéndez debería pronunciarse así cuando decida el caso sobre el fondo del asunto, y los tribunales de apelación deberían confirmar dicha decisión.