Poco después de que la Corte Suprema dictaminara que la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA) no faculta al presidente para imponer aranceles, la administración Trump invocó uno de varios estatutos que sí autorizan explícitamente impuestos a las importaciones: la Sección 122 de la Ley de Comercio de 1974. En una proclamación emitida el viernes, el presidente Donald Trump se basó en esa disposición para imponer “un recargo temporal a las importaciones del 10 por ciento”. En una publicación de Truth Social al día siguiente, elevó ese “recargo” al 15 por ciento, la tasa máxima permitida por la Sección 122.
El fundamento oficial para este uso de la Sección 122 contradice la posición que adoptaron los abogados del gobierno al defender la interpretación de Trump de la IEEPA. Antes de que la Corte Suprema rechazara su interpretación de esa ley en Learning Resources v. Trump, la administración argumentó que la Sección 122 era un sustituto inadecuado porque abordaba solo un aspecto de las preocupaciones que llevaron a Trump a declarar una “emergencia nacional” que involucraba la supuestamente “amenaza inusual y extraordinaria” planteada por el déficit comercial de bienes de larga data de Estados Unidos. Ahora la Casa Blanca ha vuelto a caracterizar esas preocupaciones para justificar la invocación de la Sección 122 por parte de Trump.
Esa disposición autoriza aranceles para abordar “grandes y graves déficits de balanza de pagos de Estados Unidos” que presentan “problemas fundamentales de pagos internacionales”. Según una “hoja informativa” de la Casa Blanca, ese lenguaje se ajusta a los propósitos de Trump porque los aranceles recientemente anunciados “pueden frenar la salida de [U.S.] dólares a los productores extranjeros e incentivar el retorno de la producción nacional”. Y “al aumentar su producción nacional”, añade la Casa Blanca, “Estados Unidos puede corregir el déficit de su balanza de pagos y al mismo tiempo crear empleos bien remunerados”.
En otras palabras, el objetivo de impulsar la manufactura estadounidense –el principal fundamento de los aranceles “recíprocos” que la Corte Suprema consideró ilegales- es perfectamente consistente con el objetivo de abordar “problemas fundamentales de pagos internacionales”. Pero los abogados del gobierno cantaban una melodía diferente cuando defendieron la afirmación de Trump de que la IEEPA le daba “el poder de imponer aranceles a prácticamente cualquier producto que desee, de cualquier país que elija, en cualquier cantidad que elija”, como lo expresó el juez Neil Gorsuch en su acuerdo Learning Resources.
Ese caso se combinó con Trump v. VOS Selections, otro desafío a la interpretación del presidente de la IEEPA. Después de que la Corte de Comercio Internacional (CIT) de EE.UU. falló contra Trump en ese caso, el Fiscal General Adjunto Brett Shumate instó a la Corte de Apelaciones del Circuito Federal de EE.UU. a anular la decisión de la CIT y rechazar la decisión del tribunal inferior sobre la Sección 122.
“La promulgación por parte del Congreso de la Sección 122 indica que incluso ‘grandes y graves déficits de balanza de pagos de Estados Unidos’ no necesitan el uso de poderes de emergencia y justifican sólo la imposición por parte del Presidente de remedios limitados sujetos a limitaciones procesales enumeradas”, había dicho el CIT. “La sección 122 elimina el poder del presidente para imponer remedios en respuesta a los déficits de la balanza de pagos, y específicamente los déficits comerciales, de los poderes más amplios otorgados a un presidente durante una emergencia nacional bajo la IEEPA al establecer un estatuto explícito de no emergencia con mayores limitaciones”.
No es así, argumentaron Shumate y sus colegas. La sección 122 “no puede interpretarse como una limitación de la autoridad IEEPA del presidente”, dijeron al Circuito Federal. “La sección 122 autoriza medidas para abordar preocupaciones de balanza de pagos que no sean de emergencia. Y la IEEPA proporciona una autoridad distinta y complementaria para abordar preocupaciones de balanza de pagos y otras cuestiones cuando constituyen emergencias”. De hecho, decía el escrito, la Sección 122 no tiene “ninguna aplicación obvia aquí, donde las preocupaciones identificadas por el Presidente al declarar una emergencia surgen de déficits comerciales, que son conceptualmente distintos de los déficits de balanza de pagos”.
Neal Katyal, el abogado que representa a las empresas estadounidenses que impugnaron los aranceles de Trump en VOS Selections, cuestionó esa distinción durante el argumento oral el 31 de julio. “No creo que haya una diferencia entre la balanza de pagos y los déficits comerciales”, dijo. “El componente más importante de la balanza de pagos es el déficit comercial”.
Katyal señaló que el Departamento de Comercio había estado siguiendo la balanza de pagos desde 1922. “La primera entrada en ese libro mayor es la exportación de los débitos, y esa son las importaciones que ingresan al país”, dijo. “Y luego la primera entrada del otro lado son las exportaciones”, que son “el mayor componente”.
Después del argumento oral, los expertos en política comercial Marc L. Busch y Daniel Trefler también señalaron que “el comercio de bienes es el componente dominante de la cuenta corriente, que está en el corazón de la balanza de pagos”. El resultado, dijeron, es que “más del 90 por ciento de la balanza de pagos es déficit comercial”.
Por el contrario, el juez Richard Taranto, que terminó disintiendo de la decisión del Circuito Federal contra Trump, pensó que los abogados del gobierno habían planteado un punto válido. Durante el argumento oral, Taranto señaló que la orden ejecutiva de Trump que anuncia aranceles “recíprocos” destinados a reducir el déficit comercial “no menciona la balanza de pagos”, lo que, en su opinión, “obviamente debería ser una de las razones por las que [Section] 122 podría no aplicarse.” En cambio, dijo Taranto, Trump describió “severas deficiencias en nuestra capacidad de fabricación” que atribuyó al déficit comercial.
Si bien parte del argumento de la administración es “un punto lingüístico sobre la balanza de pagos y la balanza comercial”, dijo Taranto, “parte de él es un punto más sustancial. Si va a haber una amenaza a la economía, hay que decir cuál es el problema concreto que existe”.
La Sección 122 trata “todo sobre… problemas monetarios, tipos de cambio, reservas”, dijo Taranto. Pero la orden ejecutiva de Trump “no trata de eso en absoluto”, continuó. “Se trata de un conjunto diferente de problemas, sin importar la etiqueta, es decir, deficiencias de fabricación. [Section] 122 no aborda eso en absoluto.”
Katyal ofreció varias respuestas. “En primer lugar, no tiene sentido pensar que la moneda es diferente”, afirmó. “Los déficits comerciales conducen a la depreciación de la moneda, por lo que son parte del mismo problema. En segundo lugar, la historia legislativa de [Section] 122 dice que el Congreso [was] preocupado por los déficits comerciales, y el comercio petrolero en particular… En tercer lugar, la Sección 122 tiene una disposición separada para abordar los problemas monetarios de los que usted habla. La balanza de pagos figura en una disposición totalmente separada, por lo que creo que sería un error interpretar la Sección 122 como algo que se refiere únicamente a la moneda.”
Al final, la decisión del Circuito Federal no dependió del argumento de que la propia Sección 122, al especificar la autoridad del presidente para abordar los déficits comerciales, impedía el uso de la IEEPA por parte de Trump. Pero el tribunal de apelaciones citó la Sección 122, junto con otras leyes que autorizan aranceles, para respaldar su observación de que “siempre que el Congreso intenta delegar en el Presidente la autoridad para imponer aranceles, lo hace explícitamente, ya sea utilizando términos inequívocos como arancel y arancel, o mediante una estructura general que deja claro que el Congreso se refiere a aranceles”. El tribunal de apelaciones consideró “improbable que el Congreso tuviera la intención, al promulgar la IEEPA, de apartarse de su práctica pasada y otorgar al Presidente autoridad ilimitada para imponer aranceles”, señalando que “el estatuto no menciona aranceles (ni ninguno de sus sinónimos) ni tiene salvaguardias procesales que contengan límites claros al poder del Presidente para imponer aranceles”.
El razonamiento del Tribunal Supremo fue similar. “Cuando el Congreso concede el poder de imponer aranceles, lo hace claramente y con cuidadosas limitaciones”, señaló el presidente del Tribunal Supremo, John Roberts, en Learning Resources. “Aquí no ocurrió ninguna de las dos cosas”.
Según la Sección 122, esas “cuidadosas restricciones” incluyen un límite del 15 por ciento a las tasas arancelarias y un límite de tiempo de 150 días, que sólo puede ampliarse con la aprobación del Congreso. Eric Boehm, de Reason, sugiere que Trump podría intentar evadir este último límite dejando que los aranceles caduquen y reimponiéndolos basándose en problemas de balanza de pagos supuestamente nuevos o persistentes. Pero Trump claramente prefería la autoridad ilimitada que afirmaba encontrar en la IEEPA.
Ahora Trump ha cambiado de rumbo. En lugar de insistir en que la balanza de pagos abordada por la Sección 122 es “conceptualmente distinta” del déficit comercial y la amenaza que supuestamente representa para los fabricantes estadounidenses, dice que las dos preocupaciones son prácticamente sinónimas. Y en lugar de decir que la Sección 122 no tiene una “aplicación obvia” al supuesto problema que quiere resolver, dice que la disposición es claramente relevante. ¿Eso volará?
Una dificultad para Trump: el problema abordado por la Sección 122 realmente ya no existe. “Estados Unidos no tiene un problema de pagos internacionales, fundamental o de otro tipo”, señala Bryan Riley, director de la Iniciativa de Libre Comercio de la Unión Nacional de Contribuyentes, “y no ha tenido ninguno desde que adoptamos un tipo de cambio flotante hace más de cinco décadas”.
El analista jurídico de National Review, Andrew McCarthy, está de acuerdo. “La inversión extranjera en Estados Unidos, junto con las ventajas que nuestra nación acumula porque el dólar es la moneda de reserva mundial, compensa con creces el déficit comercial de bienes de larga data”, escribe. “Nuestros pagos generales están equilibrados. No hay crisis”.
Sin embargo, el contraste entre las posiciones sobre la Sección 122 antes y después del fallo de la Corte Suprema es en ambos sentidos. En el litigio que condujo a esa decisión, Katyal y otros opositores a los aranceles de Trump argumentaron que el déficit comercial y la balanza de pagos eran esencialmente la misma cosa, lo que convertía a la Sección 122 en la clara fuente de autoridad para abordar el primero. ¿Pasarán ahora los opositores a los aranceles a argumentar que la Sección 122 en realidad no autoriza impuestos a las importaciones destinados a reducir el déficit comercial?
Trump, en cualquier caso, puede confiar en otros estatutos para llevar a cabo su agenda proteccionista, incluidas leyes destinadas a proteger la “seguridad nacional”, contrarrestar prácticas comerciales supuestamente discriminatorias y ayudar a los fabricantes nacionales a “adaptarse” a la competencia extranjera. Pero al igual que la Sección 122, todas esas leyes restringen la acción presidencial al especificar fundamentos aceptables, exigir investigaciones de las agencias o limitar el tamaño, el alcance o la duración de los aumentos arancelarios.
Trump buscó evadir esas “cuidadosas restricciones” al afirmar una autoridad arancelaria previamente desapercibida pero amplia y esencialmente no revisable en virtud de una ley de 1977 que ni siquiera menciona los impuestos a las importaciones y que nunca antes se había utilizado para imponerlos. Al rechazar esa afirmación, la Corte Suprema complicó la guerra comercial de Trump. Más importante aún, defendió el estado de derecho y la separación de poderes, para consternación del presidente.