La teoría del poder ejecutivo del presidente Donald Trump no otorga mucho peso a las opiniones de sus predecesores, especialmente aquellos que resultan ser demócratas. Pero a medida que el cierre del gobierno entra en su segundo mes, Trump está mostrando un extraño grado de respeto por la orientación legal adoptada por primera vez bajo un presidente del que se ha burlado: Jimmy Carter.
Los cierres de gobiernos son un fenómeno relativamente moderno. Durante la mayor parte de los casi 250 años de historia de Estados Unidos, un lapso en las asignaciones del Congreso obligó a las agencias federales a limitar su gasto, pero no a cerrarlas por completo. Eso cambió sólo bajo Carter. En 1980, su fiscal general, Benjamín Civiletti, escribió un memorando en el que argumentaba que, según la ley federal, el gobierno no podía funcionar una vez que expiraban los proyectos de ley de financiación. La era de los cierres había comenzado y, a partir de ese momento, los impasses legislativos sobre el gasto han dejado sin trabajo a cientos de miles de empleados federales y han reducido los servicios gubernamentales para millones más.
La forma en que Estados Unidos maneja estas brechas de gasto (considerando esenciales a muchos trabajadores mientras deja al resto en licencia) es inusual, me dijo Philip Wallach, investigador principal del American Enterprise Institute que estudia la separación de poderes. “Es una práctica muy extraña”, dijo. “No es que los cierres sean una característica de los gobiernos en todas partes”.
Ni siquiera Civiletti se dio cuenta de lo importante que llegaría a ser su memorando. “Nunca podría haber imaginado que estos cierres durarían tanto tiempo y se utilizarían como una táctica política”, dijo a The Washington Post en 2019, en medio de lo que entonces era el cierre más largo en la historia de Estados Unidos. Dijo que su opinión “se ha utilizado de maneras que no se imaginaron en ese momento”. (Civiletti murió en 2022).
Durante los últimos 45 años, los presidentes de ambos partidos se han adherido a la interpretación de Civiletti de la Ley Antideficiencia, la ley del siglo XIX que rige el gasto federal. Pero Trump podría adoptar una opinión diferente. Su administración “podría presentar una interpretación revisada de la Ley Antideficiencia que sea totalmente razonable”, me dijo Matthew Glassman, investigador principal de la Universidad de Georgetown y ex asistente de asignaciones del Congreso.
De hecho, es fácil ver cómo Trump podría aceptar una idea que le daría libertad para poner fin unilateralmente al cierre sin hacer concesiones a los demócratas. Ya ha permitido que su director de presupuesto, Russell Vought, haga cumplir las leyes de gasto federal durante un cierre de manera mucho más selectiva que los presidentes anteriores, y ha ordenado a su fiscal general, Pam Bondi, que tome medidas mucho más significativas que revisar la interpretación del gobierno de un estatuto que data de 1870. “Hubiera sido más difícil imaginar a los presidentes anteriores dirigiéndose en esa dirección que imaginar a Trump”, dijo Glassman. “Estaría en consonancia con su forma de pensar y es algo con lo que ciertamente no tendría ningún reparo”.
Durante los déficits de financiación anteriores a 1980, el gobierno recomendó a las agencias federales que “evitaran contrataciones, concesiones, viajes que no fueran de emergencia y otras obligaciones no esenciales”, escribió Civiletti en su memorando a Carter. La Casa Blanca podría volver a esa práctica o, dijo Wallach, podría simplemente tratar a todos los empleados federales de la misma manera que se trata a los “empleados esenciales” durante un cierre: trabajan sin paga, con la expectativa de que se les pagará retroactivamente una vez que el Congreso promulgue un nuevo proyecto de ley de gastos.
Un paso más dramático sería mantener al gobierno funcionando normalmente durante un lapso de asignaciones. A lo largo de los años, los miembros republicanos del Congreso han introducido variaciones de una propuesta conocida como “Ley para poner fin al cierre del gobierno” que mantendría las agencias abiertas continuamente y al mismo tiempo les ordenaría reducir el gasto en un 1 por ciento (o más, dependiendo de la legislación). Sin embargo, ninguno de esos proyectos de ley se ha convertido en ley, y una medida unilateral de Trump para poner al gobierno en piloto automático sería mucho más difícil de defender por ser consistente con la prohibición de la Ley Antideficiencia de incurrir en obligaciones no “autorizadas por la ley”. En términos más generales, argumentó Wallach, amenazaría por completo el control constitucional del Congreso sobre el gasto.
“Eso suena peligrosamente parecido a, oye, saquemos al Congreso del negocio”, me dijo. “Francamente, ya nos estamos precipitando en esa dirección”.
Los demócratas podrían haber acogido con agrado una nueva interpretación de la Ley Antideficiencia durante las administraciones de Clinton y Obama, cuando los republicanos del Congreso comenzaron a tomar ampliaciones rutinarias de financiación como rehenes legislativos, lo que provocó múltiples cierres. Pero ahora seguramente verían tal medida como una toma de poder más por parte de un presidente que se ha deleitado con la menguante relevancia del Congreso. La representante Rosa DeLauro de Connecticut, la principal demócrata en el Comité de Asignaciones de la Cámara de Representantes, me dijo que permitir que la administración mantenga abierto el gobierno durante un déficit de financiación sería como entregarle a la Casa Blanca un cheque en blanco. “¿Cuándo reevaluarían los presupuestos? ¿Quién controlaría al poder ejecutivo?” -Preguntó DeLauro. “¿Qué pasaría si el Congreso nunca interviniera?”
Como informamos mis colegas y yo a principios de esta semana, Trump no ha mostrado ninguna urgencia particular por poner fin al cierre, incluso cuando se acerca a la duración récord de 35 días establecida durante su primer mandato. Ayer pidió a los republicanos que desecharan el obstruccionismo del Senado, lo que les permitiría reabrir el gobierno sin depender de los votos demócratas. (Los líderes republicanos se han opuesto durante mucho tiempo a eliminar el obstruccionismo, lo que hace que tal medida sea muy improbable en el corto plazo.) Cuando pregunté a la Casa Blanca si la administración podría revisar las directrices de cierre de la era Carter que estaba siguiendo, la portavoz Abigail Jackson no respondió directamente. “La administración Trump quiere que los demócratas pongan fin a su patético truco, dejen de dañar al pueblo estadounidense y reabran el gobierno”, respondió por correo electrónico.
En cuanto a Civiletti, tal vez no hubiera previsto el impacto que tendría su opinión legal de 1980 en casi medio siglo (y contando) de política arriesgada legislativa; Fueron necesarios otros 15 años para que los cierres de gobiernos se convirtieran en el arma política que son hoy. Pero al menos uno de los lugartenientes supervivientes de Civiletti dice que tenía (y tiene) razón acerca de la ley. “Fue absolutamente sencillo”, me dijo por teléfono esta semana John Harmon, quien dirigió la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia durante la administración Carter y asesoró a Civiletti sobre el memorando. La Ley Antideficiencia “dice que no se puede gastar dinero que no haya sido asignado por el Congreso”, dijo. “Estaba claro a primera vista”.
La forma de mantener abierto al gobierno cuando se acaba el financiamiento no es reinterpretar una ley antigua, argumentó Harmon, sino enmendarla o derogarla. “El Congreso”, dijo, “puede arreglar esto”. Sin embargo, no contenga la respiración esperando que los legisladores acuerden un plan para evitar futuros cierres: ya tienen suficientes problemas para encontrar una salida a la situación en la que se encuentran.