Costa Rica cubre aproximadamente 51.100 kilómetros cuadrados, que es más pequeño que el estado estadounidense de Virginia Occidental y aproximadamente del tamaño de Dinamarca. Ocupa aproximadamente el 0,25 por ciento de la superficie terrestre total de la Tierra y contiene, según las mejores estimaciones actuales de biodiversidad, aproximadamente el 6 por ciento de las especies conocidas del planeta. En la década de 1940, aproximadamente el 75 por ciento del país estaba cubierto de bosques. Cuarenta años después, la cubierta forestal se había reducido a aproximadamente el 21 por ciento.
La reversión de ese colapso, que ocurrió durante un período de aproximadamente treinta años, es uno de los resultados de conservación más importantes del último medio siglo. Fue producido por un conjunto específico de decisiones políticas, tomadas en una ventana histórica específica, que desde entonces han sido estudiadas, adaptadas e imitadas por gobiernos de otras partes del mundo con distintos grados de éxito.
Vale la pena entender el programa de Costa Rica en sus propios términos, tanto por lo que logró como por lo que no logró.
El colapso
El conjunto específico de fuerzas que impulsaron la deforestación en Costa Rica a mediados del siglo XX ha sido bien caracterizado en la literatura de historia ambiental. El crédito agrícola barato, dirigido específicamente a la ganadería, incentivó la conversión de tierras forestales en pastos. Las leyes de titulación de tierras reconocían las tierras despejadas como propiedad de la persona que las despejaba, lo que creaba un incentivo financiero directo para talar y quemar la mayor cantidad posible de vegetación antigua antes de que alguien más reclamara el mismo territorio. Una red de carreteras en rápida expansión, financiada por bancos internacionales de desarrollo, cortó bosques antes inaccesibles e hizo que la extracción a gran escala fuera económicamente viable por primera vez.
El resultado, durante cuatro décadas de pérdida acelerada, fue aproximadamente 55.000 hectáreas de bosque destruidas por año en el pico, o aproximadamente la superficie de la ciudad de Los Ángeles. En 1987, la cubierta forestal en Costa Rica había caído de tres cuartas partes de la superficie terrestre total del país a poco más de una quinta parte. El país era, según las estimaciones ampliamente citadas del período, uno de los dos o tres casos más graves de deforestación tropical en todo el mundo.
Varios factores comenzaron a cambiar el cálculo político a finales de los años 1980 y principios de los años 1990. El ecoturismo estaba empezando a generar importantes entradas de divisas. La decisión del país en 1948 de abolir su ejército había liberado ingresos estatales que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos gastaban en defensa. Y el costo ambiental de las décadas anteriores de tala se había hecho visible en forma de erosión del suelo, desaparición de sistemas fluviales y colapso de la biodiversidad en áreas que habían sido cubiertas forestales sólo unos años antes.
Para tener una idea más visual de cómo se desarrolló esta fascinante historia, mire este breve vídeo.
La ley de 1996
El instrumento específico que cambió la trayectoria fue la Ley 7575 de Costa Rica, aprobada en abril de 1996. La ley hizo dos cosas que eran inusuales según los estándares de la legislación forestal contemporánea. Prohibió categóricamente el cambio de uso de las tierras forestales. Y estableció una categoría legal, llamada servicios ambientales, que reformuló la cubierta forestal como un servicio que brindaba el propietario de la tierra y no como un obstáculo que mantenía.
Los cuatro servicios que reconoció la ley fueron el secuestro de carbono, la regulación hidrológica, la protección de la biodiversidad y la belleza escénica. Bajo el nuevo marco legal, un terrateniente que mantuviera el bosque en pie estaba brindando los cuatro servicios al público costarricense en general. Y bajo el mismo marco, ese terrateniente tenía legalmente derecho a una indemnización.
El mecanismo de compensación fue lanzado en 1997 como programa de Pagos por Servicios Ambientales, abreviado en español como PSA y en inglés como PES. Ha funcionado ininterrumpidamente desde esa fecha.
Cómo funciona el programa
El programa PSA es administrado por una agencia estatal costarricense llamada FONAFIFO, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Compensa a los propietarios de tierras por cuatro actividades distintas: protección forestal (dejando intactos los bosques en pie), reforestación (replantación activa de tierras despejadas), gestión forestal sostenible (explotación selectiva bajo límites ecológicos específicos) y agrosilvicultura (integración de la cubierta arbórea en el uso de la tierra agrícola).
Los propietarios de tierras firman contratos de cinco a quince años, según el tipo de actividad, y reciben pagos fijos por hectárea en un calendario vinculado al cumplimiento demostrado. Si el propietario tala el bosque protegido durante el período del contrato, los pagos cesarán y los fondos ya desembolsados deberán ser devueltos. El programa se financia principalmente a través de un impuesto a los combustibles fósiles, actualmente fijado en aproximadamente el 3,5 por ciento del precio mayorista de la gasolina y el diésel, junto con ingresos provenientes de las tarifas del agua y las ventas internacionales de créditos de carbono.
Las cifras específicas, a lo largo de los veinticinco años de historia operativa del programa, son sustanciales. Más de 18.000 familias terratenientes han recibido pagos. Más de 1,3 millones de hectáreas de territorio costarricense, un área más grande que el estado estadounidense de Connecticut, han sido objeto de contratos de PSA. Se han desembolsado más de 500 millones de dólares en pagos totales. Y se han plantado más de 7 millones de árboles a través del componente de reforestación del programa específicamente.
Por qué funcionó
Posteriormente se han intentado programas similares en Brasil, México, Ecuador e Indonesia, con resultados sustancialmente dispares. Las razones específicas por las que la versión costarricense tuvo éxito donde otras fracasaron, según la evidencia disponible de tres décadas de evaluación académica, incluyen varios factores distintos.
Los pagos fueron directamente a los propietarios de tierras y no a contratistas o intermediarios. La fuente de financiación era estructuralmente estable, porque los ingresos por impuestos a los combustibles ya se estaban recaudando y no dependían de asignaciones renegociadas anualmente. El programa se amplió gradualmente con el tiempo para incluir comunidades indígenas y propietarios de tierras sin títulos, en lugar de limitarse a propietarios formales al principio. Y el plazo fue lo suficientemente largo para que el bosque se recuperara realmente, en lugar de cancelarse después de un solo ciclo electoral.
También vale la pena destacar una cuestión ecológica más amplia. La reforestación a escala costarricense no consiste principalmente en plantar árboles. Se trata de permitir que los bosques vuelvan a crecer en tierras que han dejado de ser taladas activamente. Una vez que se elimine la presión para convertir la tierra, los ecosistemas de bosques tropicales, según la evidencia acumulada durante décadas de investigación sobre sucesión secundaria, se regenerarán sustancialmente por sí solos, siempre que el ecosistema circundante conserve suficiente biodiversidad para sembrar la recuperación. El programa PSA funcionó en gran medida porque detuvo la tala, y el bosque, una vez dejado en paz, hizo en gran medida el resto.
Stewart Maginnis, director global del grupo de soluciones basadas en la naturaleza de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, describió el resultado claramente: “En las décadas de 1970 y 1980, Costa Rica tenía una de las tasas de deforestación más altas de América Latina, pero logró revertir esa situación en un período de tiempo relativamente corto”.
La posición actual
La cubierta forestal en Costa Rica representa actualmente aproximadamente el 57 por ciento de la superficie terrestre total del país, según cifras publicadas por el Ministerio de Medio Ambiente y Energía del país. Esa cifra representa más del doble del punto más bajo de 1987. Aproximadamente el 25 por ciento del territorio del país se encuentra bajo algún tipo de protección legal formal, incluidos parques nacionales, reservas biológicas y refugios de vida silvestre. Y Costa Rica sigue siendo, según las medidas per cápita actuales, uno de los principales exportadores agrícolas de América Latina, lo que significa que la duplicación de la cubierta forestal se ha logrado sin el correspondiente colapso de la producción agrícola.
El programa no está exento de críticas constantes. Algunos agricultores costarricenses argumentan que los pagos de PSA se establecen por debajo del costo de oportunidad de la tierra, particularmente en terrenos agrícolas de alto valor, y que el programa recompensa la protección de los bosques pero hace relativamente poco por los propietarios cuyos bosques ya se estaban manteniendo sin pago. Las evaluaciones económicas revisadas por pares, incluido el trabajo de Sven Wunder en el Centro para la Investigación Forestal Internacional, han señalado que la adicionalidad de los pagos de PSA, es decir, el grado en que causan una protección forestal que de otro modo no ocurriría, es difícil de medir y probablemente menor de lo que sugieren las cifras principales.
Estas son, según la lectura actual más fuerte, críticas razonables más que objeciones fundamentales. Señalan formas específicas en que se podría perfeccionar el programa, más que motivos para concluir que el enfoque ha fracasado.
Lo que muestra el caso
El historial de reforestación de Costa Rica es, según la evidencia acumulada de tres décadas de implementación, uno de los resultados de conservación a gran escala más exitosos del mundo moderno. Muestra que revertir la deforestación tropical es posible en escalas de tiempo nacionales, siempre que se establezcan y mantengan el conjunto específico de condiciones legales, financieras y culturales que la respaldan.
Algunas de esas condiciones son difíciles de reproducir. La estabilidad política de Costa Rica, su pequeño tamaño, su ausencia de un presupuesto militar y su temprana adopción del ecoturismo como estrategia económica son difíciles de transferir a otros contextos nacionales. Otras condiciones, incluida la estructura de pagos directos, la fuente de financiación de los combustibles fósiles y el plazo de varias décadas, son más fácilmente transferibles.
La lección más duradera del caso costarricense no es el mecanismo específico.
Es la demostración de que la cubierta forestal tropical, una vez perdida, puede recuperarse sustancialmente durante la vida de las personas que la perdieron.